Koniec z usuwaniem reklam? Przełomowy wyrok sądu blokuje zmiany

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zmienił wszystko

Przez lata polskie miasta próbowały walczyć z wizualnym chaosem. Proceder umiejscawiania reklam wszędzie, gdzie się da, zaczął się wraz z transformacją ustrojowo-gospodarczą w Polsce i wybuchem prywatnej inicjatywy. Trzeba zaznaczyć, że dla nowego, otwierającego się rynku, kwestia reklamy i zachwalania swoich dóbr czy usług była niezwykle istotna. Trochę starsi mogą dobrze pamiętać popularne "szczęki" na ulicach wielkich miast, kantory z wielkimi szyldami czy sex shopy, na witrynach których często znajdowały się treści, które dziś tak łatwo by nie przeszły w przestrzeni publicznej. Banery na każdym kroku wynikały też z tego, że dostęp do reklamy internetowej był właściwie żaden, a i telewizja nie przejęła wówczas całego rynku marketingowego. Stąd afisze, szyldy i instalacje reklamowe cieszyły się takim wzięciem. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że były wręcz pewnego rodzaju manifestacyjną reakcją na szarzyznę i niedobory lat 80. w PRL. Czas jednak nieubłaganie płynie i w związku z wielkimi zmianami społecznymi, technologicznymi, a także rynkowymi w przeciągu około 30 lat, zmieniło się też podejście Polaków do kwestii reklam w przestrzeni publicznej. Coraz częściej zaczęto zastanawiać się, czy ta swoista spuścizna transformacyjna nie powinna zostać w jakimś stopniu okiełznana.

W odpowiedzi na wszechobecną reklamozę w 2015 roku Sejm uchwalił specjalne narzędzie – tak zwaną ustawę krajobrazową. Dała ona samorządom prawo do tworzenia lokalnych przepisów, które miały wreszcie uporządkować przestrzeń, określając, gdzie i jakie reklamy mogą wisieć. Problem w tym, że ustawa nakazywała dostosowanie lub usunięcie wszystkich nośników, także tych postawionych w pełni legalnie, na podstawie pozwoleń na budowę. I to na koszt właściciela.

Zamach na wolność?

Wszystko zmieniło się 12 grudnia 2023 roku. To wtedy Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując sprawę o sygnaturze P 20/19, wydał przełomowy wyrok. Sędziowie postawili sprawę jasno: nie można kazać przedsiębiorcy zdemontować legalnie postawionego billboardu, nie zapewniając mu w zamian żadnej rekompensaty. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy ustawy krajobrazowej są niezgodne z konstytucją w części, w której nakazują usunięcie legalnych reklam bez zapewnienia podstaw do wypłaty odszkodowania, tj. art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Sędziowie TK uznali wprost, że działanie tego rodzaju można uznać za formę wywłaszczenia. Argumentacja Trybunału była taka, że skoro państwo najpierw pozwoliło komuś postawić reklamę i prowadzić biznes, to nie może po latach zmienić zdania i kazać mu wszystko zlikwidować na swój własny koszt. Miałoby to być naruszeniem zasady zaufania do państwa i ochrony praw nabytych. Mimo faktu, że stałoby się to w wyniku obowiązywania aktu prawa miejscowego, nie zaś konkretnej, indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej, to jednak bolesny skutek dla obywatela byłby taki sam - tj. pozbawienie majątku i praw do czerpania z niego korzyści. TK wskazywał, że bez mechanizmu kompensacyjnego w uchwale będziemy mieli do czynienia z tzw. pominięciem prawodawczym. 

Wyrok ten stał się punktem zwrotnym w sporze estetyki polskich miast z wolnością ekonomiczną.

Dlaczego to tak istotne? 

Dbałość o wygląd krajobrazu i otoczenia, w którym żyjemy, wydaje się być miarą dojrzałości społeczeństwa do wzięcia odpowiedzialności za coś, co dotyczy wszystkich, nie tylko indywidualnych osób czy interesów. Jest to kwestia, którą można nazwać interesem publicznym, dla realizacji którego państwo może pokusić się o wykorzystanie przysługujących mu instrumentów, by wyważyć interesy przedsiębiorców i reszty społeczeństwa. Dotykamy tu oczywiście bardzo wrażliwej materii - wolności gospodarczej, która jest i powinna być szanowana, a także praw obywatelskich i prawa własności. Nie można więc oczekiwać, że rozwiązania, jakie znajdą ostatecznie ujście w rzeczywistości, będą z aprobatą przyjęte przez wszystkich.

Ochrona przestrzeni i krajobrazu nie jest tylko wymysłem estetów, gdyż znajduje swoje odbicie w Europejskiej Konwencji Krajobrazowej. Dokument ten podkreśla, że krajobraz jest ważnym elementem, składającym się na jakość życia i zachowanie naturalnego oraz historycznego dziedzictwa danego terenu i to bez rozróżnienia, czy dotyczy stref silnie zurbanizowanych, czy też nie.

"Rzeczpospolita" podkreśla, że dla wdrożenia uchwał krajobrazowych w Polsce, ustawodawca wprowadził nakaz "dostosowania w okresie nie krótszym niż 12 miesięcy istniejących urządzeń do wymagań wynikających z uchwały krajobrazowej". Prócz tego, w pewnych przypadkach prowadziło to do konieczności zlikwidowania urządzenia reklamowego, niedostosowanego do rygorów uchwały krajobrazowej. To naturalnie nie spodobało się przedstawicielom branży reklamowej w naszym kraju. Podnosili oni, że muszą zlikwidować nośniki, które zostały wcześniej legalnie postawione. 

Wobec tego, konflikt musiał rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny, a później także Naczelny Sąd Administracyjny. 

Które reklamy mogą zniknąć z polskich miast?

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego i idące za nim orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. z 24 kwietnia 2024 r.) wprowadziły kluczowy, choć niepisany wprost w ustawach, podział. W oczach prawa nie każda reklama jest obecnie taka sama.

Za legalne uznaje się te nośniki, które powstały na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Ich właściciele dopełnili wszystkich formalności i działali w zaufaniu do państwa. I to właśnie one są dziś nietykalne. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 2026 roku, gminy nie mogą egzekwować zapisów uchwał krajobrazowych wobec legalnych reklam, dopóki Sejm nie uchwali przepisów regulujących odszkodowania. Oznacza to, że legalnie postawione billboardy mogą wisieć w miastach aż do czasu, gdy państwo zdecyduje się zapłacić za ich usunięcie.

Na drugim biegunie są nośniki nielegalne – czyli klasyczne samowole budowlane, postawione bez żadnych pozwoleń. W ich przypadku sądy nie mają żadnych wątpliwości. Ktoś, kto złamał prawo, nie może liczyć na ochronę ani tym bardziej na jakiekolwiek odszkodowania za reklamy. Co więcej, takie obiekty w ogóle nie podlegają pod mechanizm „dostosowania” z uchwały krajobrazowej. Powinny być po prostu usuwane przez inspektorów nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego. Dzięki temu gminy zyskały przynajmniej narzędzie do walki z najbardziej rażącymi przypadkami reklamozy.

Nie trudno zauważyć, że rzeczywistość stawia przed samorządami kolejne, trudne wyzwania. Dlaczego? Chodzi o konieczność dokonywania skomplikowanych procedur inwentaryzacyjnych dla każdego nośnika reklamowego, który już istnieje. Władze lokalne zobligowane są w - myśl tych rozwiązań - do weryfikacji archiwów i ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy dany nośnik posiada wymagane zgody budowlane.  

Sejm musi rozwiązać problem. Chodzi o ogromne odszkodowania

Prawny impas, w którym znalazły się polskie miasta w kontekście ustawy krajobrazowej i reklamozy, może rozwiązać tylko jedna instytucja, tj. Sejm. Trybunał Konstytucyjny, blokując usuwanie legalnych reklam, dał parlamentowi jasne zadanie: stwórzcie przepisy, które określą zasady wypłaty rekompensat. Problem w tym, że od wyroku minęły już ponad dwa lata, a kompleksowego rozwiązania wciąż nie ma. Ta bierność sprawia, że ustawa krajobrazowa jest w dużej mierze zamrożona.

Największy spór budzi pytanie, jak liczyć odszkodowania za reklamy. Czy gmina powinna zapłacić właścicielowi billboardu tylko za realną stratę – czyli koszty demontażu i niezamortyzowaną wartość samej konstrukcji? A może rekompensata ma objąć również utracone korzyści, czyli pieniądze, które agencja reklamowa mogłaby zarobić na wynajmie powierzchni przez kolejne lata?

Różnica jest gigantyczna. W pierwszym przypadku koszty byłyby do udźwignięcia dla samorządów. W drugim – stałyby się barierą nie do przejścia. Gdyby okazało się, że gminy mają wypłacać gigantyczne odszkodowania za reklamy, obejmujące także utracone zyski wielkich agencji, ustawa krajobrazowa stałaby się martwym prawem, bo żadnego samorządu nie byłoby stać na jej wdrożenie.

Dopóki Sejm nie rozstrzygnie tej kwestii, wielkoformatowe, legalne reklamy pozostaną nienaruszalnym elementem krajobrazu, a walka z reklamozą wciąż będzie przegrywana.