Bez pieniędzy nie będzie dróg

O tym i o wielu innych sprawach dotyczących polskiej gospodarki, a szczególnie dotykających bolączek rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, rozmawiali specjaliści, ekonomiści i parlamentarzyści podczas debaty zorganizowanej przez „Super Express”.

Hubert Biskuipski,

z-ca red. nacz. „Super Expressu”,
szef „Super Biznesu”:

– W raporcie NIK o programie budowy dróg krajowych w latach 2011–2015 wymienione są kardynalne błędy w planowaniu i finansowaniu inwestycji drogowych. Izba wskazuje, że np. przetargi wygrywały firmy mające najtańsze usługi, ale niepotrafiące sprostać wymogom. Mając wyniki tego raportu i doświadczenia z boomu inwestycyjnego lat dwutysięcznych, można było chyba uniknąć tego typu błędów obecnie?

Bogdan Rzońca,

poseł PiS,
przewodniczący Komisji Infrastruktury:

– Wprawdzie na błędach trzeba się uczyć, ale są rzeczy, których nie jesteśmy w stanie przewidzieć. I tak np. przetarg może wygrać firma zagraniczna nieznająca warunków wykonawstwa w Polsce. Zdarzało się, że wynajmowała kolejno kilku podwykonawców, którym nie płaciła, co kompromitowało nas w Europie (musieliśmy zmienić ustawę, żeby firmy mogły takim podwykonawcom zapłacić). Mimo zmiany ustawy o zamówieniach publicznych, kryterium ceny nadal jest wiodące. W 2018 r. na projekty drogowe przeznaczono 13 mld zł. W tej chwili realizowanych jest 50 dużych kontraktów związanych z obwodnicami, drogami krajowymi i szybkiego ruchu. Zakładamy, że w tym roku zostanie oddanych do użytku 400 km nowych dróg krajowych. Przy realizacji każdego projektu, nie tylko drogowego, pojawiają się pewne przeszkody. Np. archeolog, działający na mocy ustawy, może zastopować na dłuższy czas całą inwestycję. Z tego powodu np. obwodnica Sanoka będzie droższa o 30 mln zł. Nie ma na to wpływu inwestor, nie ma też ministerstwo czy generalna dyrekcja dróg.

Hubert Biskupski:

– Jak uniknąć w przyszłości błędów natury zarządczej, popełnionych w czasach rządów PO - PSL?

Stanisław Żmijan

poseł PO,
Komisja Infrastruktury:

– Trzeba wyciągać wnioski i korygować realizację działań infrastrukturalnych. W realizacji programów drogowych najważniejsze są oczywiście pieniądze, ale bardzo istotne jest także przygotowanie inwestycji. Brakowało nam oprzyrządowania prawnego, czyli ustaw zarówno w zakresie lokalizacji inwestycji, jak i ochrony środowiska, co do dzisiaj jest kluczowe. Tymczasem ustawa o zamówieniach publicznych w ciągu ostatnich kilkunastu lat była nowelizowana ponad 30 razy, co oznacza, że nie dajemy sobie z nią rady. Trzeba podkreślić, że wszystkie inwestycje infrastrukturalne, finansowane z potężnych środków publicznych podlegających kontroli, są prześwietlane przez co najmniej trzy poważne instytucje, począwszy od NIK. Urzędnicy są pytani o to, dlaczego zatrudnili firmę za taką, a nie inną kwotę. Trudno się więc dziwić, że sięgają do kryterium ceny. Pozostaje to pytaniem otwartym, czy dzisiaj mamy lepsze rozwiązania. Niestety, w tej kadencji straciliśmy prawie 2 lata pod nietrafionym hasłem optymalizacji kosztów. Kiedyś mieliśmy rynek zamawiającego, dzisiaj mamy rynek wykonawców. Ceny idą w górę, a w związku z tym nie wykonamy już zadań, które można by wykonać za te same pieniądze.

Paweł Szramka

poseł Kukiz’15:

– Kluczowe jest zdanie wypowiedziane przez pana posła o 30-krotnym zmienianiu ustawy o zamówieniach publicznych. Biegunka legislacyjna nie pozwala na stabilizację, na ciągłość planowania, zarządzania infrastrukturą drogową. Żadna kolejna ekipa nie wyciąga wniosków z błędów, porażek ani sukcesów poprzedniej władzy. Powoduje to wzrost kosztów inwestycji, ich opóźnienie czy nieukończenie. Podmioty polskie znają i rozumieją nasze realia, ale podmioty zagraniczne mają olbrzymie problemy w związku z nieorientowaniem się, jak szybko może zmieniać się u nas prawo i jak mierne skutki mogą przynosić te zmiany. Uważam, że eksperci z wielu instytucji powinni napisać spójny program, którego należałoby się twardo trzymać.

Stanisław Żmijan:

– Chcę jednoznacznie zaprzeczyć temu, co pan powiedział, że zmieniające się prawo wpływało na wykonanie bądź niewykonanie odcinka. Nie ma takiego przypadku. Żadne zmiany w prawie nie stawiały przedsiębiorców w niekorzystnej sytuacji jeśli chodzi o realizację inwestycji. Wręcz przeciwnie, kiedy pojawiały się problemy, staraliśmy się reagować. Osobiście przeprowadzałem przez Sejm ustawę dającą szansę zapłaty dostawcom usług, towarów i podwykonawcom, którzy nie otrzymali zapłaty od generalnych wykonawców. Problem polegał jednak na tym, że wielu spośród tych dostawców czy podwykonawców nie miało dokumentów dowodzących, że dostarczały lub wykonywały coś na rzecz tych generalnych wykonawców. Przez 20 lat kierowałem sporą firmą wykonawczą w tej branży. Najwięcej czasu poświęcałem na zawieranie umowy i umieszczenie w niej zapisów, które gwarantowałyby mi zapłatę.

Bogdan Rzońca:

– Kluczowym momentem dla każdej inwestycji jest zezwolenie na jego realizację. Słabym punktem jest długie oczekiwanie na to zezwolenie z uwagi na fakt, że firmy, które projektują inwestycję, dostarczają dokumentację niewystarczającej jakości.

Hubert Biskupski:

– Zwróciliście panowie uwagę na kilka aspektów utrudniających realizację inwestycji. Czy państwo z KIG, reprezentujący przedsiębiorców, zgodzicie się z tezami, że wadliwe prawo czy inercja urzędnicza to główne problemy generujące trudności w rozwoju infrastruktury drogowej?

Agnieszka Durlik

dyrektor generalna Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej:

– Pierwszym problemem, który pojawia się w relacjach między urzędnikiem a wykonawcą, wykonawcami a podwykonawcami, również między przedsiębiorcami z zagranicy czy przedsiębiorcami w konsorcjum, jest brak zaufania. Efektem jest brak myślenia w kategoriach rozwojowych, a zamiast tego chronienie się przed oszukaniem przez kogoś. To mocno ogranicza swobodę podejmowania decyzji, pojawiają się zatem opóźnienia czy braki płatności. Z pewnością pomocne byłoby tworzenie w Polsce przepisów w oparciu o realne konsultacje społeczne. Włączenie organizacji reprezentujących przedsiębiorców, a jest ich sporo, branżowych czy też o charakterze ogólnym, pozwala na zasięgnięcie informacji z rynku. Sam fakt, że takie akty, jak ustawa o zamówieniach publicznych są zmieniane, nie jest zły, ponieważ sytuacja na rynku jest dynamiczna. Takie zmiany powinny być jednak oparte na analizach z wykorzystaniem informacji z rynku. Prawdopodobnie kolizja między ustawą o zamówieniach publicznych, wolnością rynku a ustawą o finansach publicznych powoduje, że mamy do czynienia głównie z kryterium ceny. Mimo że zgodnie ze zmianą w ustawie o zamówieniach publicznych nie może być ono jedynym kryterium. Dominuje, ponieważ jest to kryterium niepodważalne, ograniczające potrzebę zasięgania zewnętrznych konsultacji pośród przedsiębiorców co do tego, jak powinna wyglądać Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ). Jest to krótkowzroczne, ponieważ ci, którzy oferują tanie usługi, mają problemy z jakością ich realizacji. Negatywny wymiar ma również tendencja do przejmowania zadań przez instytucje publiczne, z pominięciem przedsiębiorców prywatnych. Może powinniśmy się skłonić w kierunku partnerstwa publiczno-prywatnego.

Piotr Soroczyński

główny ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej:

– Jeżeli spojrzymy na programy budowy dróg, jest tam charakterystyczne dla wszystkich inwestycji zestawienie SWOT. Jeśli popatrzeć na wymienione tam zagrożenia, nie ma pośród nich tych, o których mówił tu pan przewodniczący. Nie ma np. informacji o tym, że jeżeli państwo, jako zamawiający, będzie dokonywało spiętrzeń w zamówieniach na poszczególne lata, będzie to rodziło różnego rodzaju konsekwencje. Pierwsza: przy ograniczonych zasobach będziemy mieli wzrost cen. Coś, co zostało wynegocjowane przy jakimś ich poziomie, nie będzie więc realizowane. Druga sytuacja: przekraczając pewien rozsądny poziom natłoku prac, część wykonawstwa, ze względu na braki na naszym terenie, zaczynają podejmować firmy egzotyczne, nieznające naszej specyfiki, prędzej czy później opóźniające prace.

Marek Cywiński

prezes Kapsch Telematic Services:

– Pan powiedział, że jeżeli jest ssanie z rynku, a nie ma zasobów, pojawiają się firmy zagraniczne, niemające pojęcia o tym, czego się podejmują. Chcę państwu przypomnieć poprzedni okres boomu inwestycyjnego, kiedy to np. firmy wydobywające kruszywa czy wynajmujące sprzęt dochodziły do wniosku, że mogą same zacząć budować drogi. Efekt wszyscy znamy. Zatem potrzebna jest weryfikacja kompetencji wykonawcy, jego rzeczywistych referencji, nie tych przywiezionych w teczce z Chin. Często zdarzają się sytuacje, że w przetargu startują firmy niemające kompetencji, podpierające się wirtualnymi chiński mi referencjami, całkowicie nieprzystającymi do polskiej rzeczywistości.

Paweł Narożny

ekonomista:

– Problemy, które zostały tu zdefiniowane, to: słaba administracja, asekuranctwo urzędników, złe prawo. Z mojego punktu widzenia, jako ekonomisty zarządzającego projektami w różnych przedsiębiorstwach, w tym w branży infrastrukturalnej, zdecydowana większość tych problemów nie występuje w przedsiębiorstwach prywatnych. Przed wieloma sytuacjami można się zabezpieczyć, przewidując je w harmonogramie i kosztorysie. Zgadzam się z ideą partnerstwa publiczno-prywatnego. Stosując zasadę „best practices”, przyjrzałem się projektom partnerstwa publiczno-prywatnego z Wielkiej Brytanii, gdzie takie partnerstwo bardzo dobrze funkcjonuje od kilkudziesięciu lat. Trafiłem na badania 510 projektów inwestycyjnych, z czego 43 infrastrukturalne, robionych albo przez instytucje wyłącznie państwowe, albo z udziałem jakiegoś partnera prywatnego. Na 510 projektów tylko 7 z udziałem partnera prywatnego przekroczyło termin realizacji projektu o 2 miesiące. W przypadku projektów realizowanych wyłącznie przez podmioty państwowe harmonogram przekroczyło 70 proc. projektów. Co więcej, tam, gdzie był partner prywatny, ani razu nie doszło do przekroczenia założonego na początku budżetu, a tam, gdzie go nie było, aż 73 proc. projektów znacząco przekroczyło budżet. Gdyby więc zaufać tym, którzy mają wyższe kompetencje, projekty byłyby robione szybciej, taniej, z określeniem ryzyka i realnym zabezpieczeniem przed nim. Urzędnik z reguły zabezpiecza się przed ryzykiem jedynie na papierze, natomiast przedsiębiorca może to zrobić na dziesiątki sposobów.

Hubert Biskupski:

– Jednym z kluczowych aspektów jest finansowanie inwestycji drogowych. W planie budowy dróg 2014–2023, z perspektywą na 2025 r., pula pieniędzy to 135 mld zł. Okazuje się, że aby w pełni zrealizować zapisane umowy, brakuje 60 mld zł. Po dość silnym nacisku społecznym zrezygnowano z wprowadzenia opłaty paliwowej. Dostępne źródła finansowania to pieniądze z Brukseli, płatne ekspresówki, opłata akcyzowa, e-myto. Z e-mytem powstają jednak problemy, w związku z tym, że jesienią państwowy operator przejmie obsługę tego systemu. Czy państwo nie boją się, że na inwestycje drogowe zabraknie pieniędzy?

Bogdan Rzońca:

– Taka obawa istnieje. Dopuściliśmy do tego, że przyjmuje się dokumentację naszych inżynierów, mających pewnie świetne pomysły. Jednak winnych krajach obowiązuje pewna standaryzacja. Projekty są tam kopiowane, co nie powoduje podrożenia inwestycji.

Hubert Biskupski:

– Wygasa umowa na system viaTOLL. Idea pana ministra Adamczyka to przejęcie tego systemu przez Generalną Inspekcję Transportu Drogowego. Tymczasem okazuje się, że GITD nie będzie w stanie sama tego obsługiwać, dlatego zmuszona jest rozpisywać przetargi, aby szukać firm, które będą to robiły. Ten system przynosił Skarbowi Państwa duże dochody, jeśli więc nie będzie działał czy też będzie funkcjonował wadliwie, to wygeneruje znacznie mniej dochodów. Czy nie popełniono wszystkich błędów, o których tu mówiliśmy i co do eliminacji których się zgodziliśmy?

Bogdan Rzońca:

– Będziemy dyskutować na Komisji Infrastruktury, na jakim etapie jesteśmy, jeśli chodzi o przekazanie tego zadania GITD. Nowa ustawa ma wejść w życie 2 listopada. Odbyły się debaty w Sejmie i na komisji. Myślę, że intencje były dobre, czytelne, jasne, znane, a czy będą wykonalne – to się okaże.

Agnieszka Durlik:

– Ale miesiąc na uchwalenie tej ustawy to trochę za mało...

Marek Cywiński:

– Jesteśmy gotowi do przekazania obowiązków, jeśli ktoś jest w stanie je przejąć (spółka Kapsch Telematic Services jest operatorem systemu automatycznego poboru opłat drogowych viaTOLL do 2 listopada 2018 r.). Jeśli chodzi o sam pomysł przejęcia obsługi tego systemu przez administrację, to jest on dość ryzykowny. W Europie, gdzie funkcjonują skomplikowane systemy informatyczne, a to właśnie jest taki skomplikowany system informatyczny, takiego rozwiązania nie było. Wprawdzie model, w którym administracja zajmuje się nadzorem nad poborem opłat, funkcjonuje w Austrii, ale tam dochodzenie do tego modelu trwało dłużej niż odbudowa kompetencji. Odpowiadając na pytanie pana redaktora: paraliżu nie będzie, bo na szczęście uruchomiliśmy w Polsce system bezbramkowy. Z 2600 km autostrad objętych systemem viaTOLL tylko 260 km to odcinki, na których trzeba się zatrzymywać, by wnieść opłatę. Ale i tam jest wprowadzony system elektroniczny, który znakomicie ułatwia przejazd. Nie będzie więc paraliżu, natomiast można zadać pytanie, na ile skuteczny będzie pobór opłat. Teraz codziennie około 5–6 mln zł wpływa do Skarbu Państwa. Wystarczą jednak niewielkie zaburzenia w systemie poboru opłat, zwłaszcza w kontroli nad nim, aby się rozszczelnił. Niezależnie od tego, jak ten projekt będzie realizowany, składamy deklarację: jesteśmy w gotowości. Kapsch – polska firma zatrudniająca ponad 200 inżynierów, o kompetencjach, których w Polsce jeszcze w 2010 r. nie było – nie zniknął. Jesteśmy w tej chwili jedyną firmą, która ma kompetencje, aby wspomagać zarządzanie tym systemem lub dalej nim zarządzać, w zależności od tego, w jakim stopniu administracja nie będzie go w stanie przejąć.

Paweł Szramka:

– Pytanie więc do strony rządzącej, czy również ma tych 200 kompetentnych inżynierów, będących w stanie pociągnąć dalej ten projekt. Czy naprawdę opłaca się osłabiać firmę z takim potencjałem, mogącą mieć w przyszłości pozytywny wpływ na naszą gospodarkę?

Stanisław Żmijan:

– W trakcie debaty w komisji mówiłem, że przejęcie systemu viaTOLL przez administrację nie jest dobrą decyzją i to podtrzymuję. Chcę powiedzieć, że właśnie z powodu tej decyzji od lutego czeka ponad 730 km dróg, które można było objąć tą opłatą i z tego tytułu dziennie mogłoby wpływać do budżetu 1,5 mln zł. Ten system to cała infrastruktura, to 200 polskich podwykonawców. Żeby uznać, że mój sceptycyzm jest uzasadniony, wystarczy wejść na stronę GITD, gdzie ogłoszony jest przetarg na wyłonienie doradcy do przekazania systemu zarządzania. To oznacza, że nie ma urzędników, którzy byliby w stanie skutecznie przejąć system, apotem nim odpowiednio zarządzać.

Paweł Narożny:

– Już się okazało, że z powodu takiej, a nie innej pracy urzędników czy rządu, po pierwsze, tym systemem nie zostały objęte samochody osobowe, tak jak miały być objęte, po drugie, nie zostało nim objęte drugie tyle dróg, które planowano nim objąć (zamiast 7 tys. około 3,5 tys.). Skoro więc urzędnicy nie poradzili sobie przez kilka lat z tym, z czym mieli sobie poradzić dotąd, to jak można sobie odpowiedzialnie wyobrażać, że nagle, w ciągu 3–4 miesięcy, poradzą sobie i z przejęciem, i z operowaniem tym systemem?

Bogdan Rzońca:

– Poczekajmy, zobaczymy, jak to będzie. Jeśli są jakieś niepokojące sygnały, myślę, że minister o tym wie i będzie reagował, przy pomocy wszystkich, jak widzę bardzo życzliwych, stron. Poza tym ustawę zawsze można zmienić. Chodzi przecież o to, żeby pieniędzy na budowę dróg było rzeczywiście więcej, więc wszystkim powinno zależeć na tym, żeby to się udało. Komisja Infrastruktury jest gotowa, żeby jeszcze coś w tym zakresie poprawić.

Hubert Biskupski:

– Chciałbym zakończyć tę dyskusję optymistycznie, powtarzając za panem posłem, że wszystko się uda, ale wypowiedzi pozostałych gości nie pozwalają mi na taki optymizm. Dziękuję za udział w debacie.