- Projekt ustawy o Rozszerzonej Odpowiedzialności Producentów (ROP) ma scentralizować system recyklingu w Polsce, przekazując kluczową rolę Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW).
- Rząd twierdzi, że ROP obniży opłaty za śmieci i nieznacznie wpłynie na ceny w sklepach (do 3 groszy), ale firmy i eksperci alarmują, że ceny mogą wzrosnąć nawet o kilka złotych, a system będzie de facto ukrytym podatkiem.
- Krytycy wskazują na brak konkurencji, asymetrię odpowiedzialności (brak odpowiedzialności NFOŚiGW za wyniki) oraz ryzyko podwójnego obciążenia kosztami (ROP + system kaucyjny), co może doprowadzić do wzrostu cen i spadku efektywności recyklingu.
- Polska wdraża model ROP, który jest wyjątkowy w UE, a podobne próby centralizacji na Węgrzech zakończyły się niepowodzeniem, co budzi obawy o skutki dla konsumentów i firm.
Spis treści
ROP – przełom, czy porażka
Rządowy projekt ustawy o rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) miał być przełomem w gospodarce odpadami. Według Ministerstwa Klimatu i Środowiska system ma „uporządkować rynek”, „zwiększyć poziomy recyklingu” i – co szczególnie istotne dla obywateli – „w dłuższej perspektywie obniżyć opłaty za odpady”. Wiceminister Anita Sowińska przekonuje, że wpływ ROP na ceny w sklepach będzie „niewielki, rzędu kilku groszy”.
Tymczasem z raportu Forum Konsumentów wynika, że w rzeczywistości ceny w sklepach mogą wzrosnąć nawet o kilka złotych, zamiast uporządkowania rynku nastąpi jego upaństwowienie, a poziom recyklingu pozostanie na tym samym albo nawet gorszym poziomie.
Skala kontrowersji wokół projektu najlepiej widoczna jest w liczbie uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji społecznych.
– W czasie konsultacji i opiniowania otrzymaliśmy blisko 1700 uwag. I rzeczywiście było to duże wyzwanie, żeby się z tym zapoznać, a następnie przeanalizować i odpowiedzieć. My już w tej chwili jesteśmy na końcówce. Właściwie to już jest zrobione i trwają ostateczne prace przed przekazaniem tego dalej – przyznała wiceminister klimatu i środowiska Anita Sowińska. To właśnie ta fala krytycznych uwag była głównym powodem przesunięcia terminu wdrożenia ROP, który pierwotnie rząd planował na 1 stycznia 2026 roku, a z którego ostatecznie musiał się wycofać.
Co to w ogóle jest ROP?
ROP wynika wprost z prawa Unii Europejskiej – dyrektywy o odpadach. Jej sens jest prosty: to producenci mają płacić za śmieci, a nie mieszkańcy w opłatach za wywóz odpadów. Kto wprowadza produkty w opakowaniach, ten finansuje ich zbiórkę i recykling.
W teorii brzmi świetnie. W praktyce wszystko zależy od tego, jak państwo ten system zbuduje.
Centralizacja zamiast rynku
Obecnie system ROP w Polsce opiera się na organizacjach odzysku. Jest ich niespełna trzydzieści i konkurują między sobą ceną oraz jakością usług. Producenci mogą wybrać operatora, negocjować stawki i realnie wpływać na sposób realizacji obowiązków recyklingowych.
Projekt ustawy ten model likwiduje. Kluczową rolę ma przejąć Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), do którego mają trafiać wszystkie opłaty. To fundusz publiczny, który będzie jednocześnie inkasentem, dysponentem środków i nadzorcą systemu.
W praktyce oznacza to pełną centralizację: brak konkurencji, brak alternatywnych operatorów i brak rynkowej presji na koszty.
– To, co proponuje Ministerstwo, to system gospodarki uspołecznionej – można powiedzieć: socjalistyczny /.../ Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej będzie pobierał opłatę opakowaniową, która w praktyce ma charakter parapodatku, ponieważ jest ustalana jednostronnie i obowiązkowo, a producent nie otrzymuje w zamian konkretnego, indywidualnego świadczenia
– mówi Witold Włodarczyk, dyrektor generalny Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ochrony Środowiska i dodaje .
Zapytaliśmy o to wiceminister klimatu i środowiska Anitę Sowińską, która w sierpniu prezentowała projekt ustawy.
To nie jest żaden podatek. To mechanizm wynikający z prawa unijnego. W dłuższej perspektywie ROP obniży opłaty za odpady dla mieszkańców
– stwierdziła Sowińska. Dodaje, że polski projekt ROP wzorowany jest na modelu czeskim. Problem w tym, że czeski system opiera się na organizacjach producenckich działających poza administracją państwową. Organizacja typu NFOŚiGW w Czechach nie pełni roli centralnego operatora rynku.
Polski projekt idzie znacznie dalej – w stronę modelu, którego w praktyce nie stosuje żadne inne państwo UE.
Węgry próbowały podobnego rozwiązania – państwo przejęło system ROP. Efekt? Spadek efektywności i wycofanie reformy.
Opłata czy parapodatek?
Formalnie opłata ROP nie jest podatkiem. W ustawie nie pada takie słowo. Zapewnia o tym także wiceminister Anita Sowińska. Jednak konstrukcja opłaty spełnia wszystkie klasyczne cechy daniny publicznej: jest obowiązkowa, jednostronnie ustalana przez państwo, bezzwrotna i niepowiązana z indywidualnymi efektami producenta.
Stawki mają być określane w rozporządzeniach, a producenci nie będą rozliczani z rzeczywistych kosztów zagospodarowania „ich” odpadów. Nie będzie uwzględniany tzw. koszt netto, czyli przychody ze sprzedaży surowców wtórnych, które dziś realnie obniżają koszty systemu.
W efekcie – jak podkreślają eksperci – niezależnie od tego, czy firma inwestuje w lepsze opakowania, zmniejsza masę plastiku czy poprawia efektywność recyklingu, opłata pozostaje taka sama. Bodziec ekonomiczny znika.
Stawki będą sztywne, oderwane od rynku. Mogą wzrosnąć o kilkaset procent. Dla średnich firm mówimy o milionach złotych rocznie
– mówi Łukasz Janeczek z Fundacji Rozwoju Przedsiębiorczości.
Do podobnych wniosków dochodzi raport Forum Konsumentów. Autorzy nie zostawiają złudzeń: ROP w proponowanym kształcie to nowy koszt w cenach produktów, szczególnie żywności, napojów, kosmetyków i chemii.
Kilka groszy czy kilka złotych?
Wiceminister klimatu i środowiska Anita Sowińska przekonuje, że wpływ ROP na ceny w sklepach będzie niewielki:
To jest kwestia do trzech groszy, tak mniej więcej. Wiceminister powołuje się przy tym na wyliczenia Instytutu Ochrony Środowiska, Państwowego Instytutu Badawczego.
Tyle że w samej ustawie nie ma żadnego mechanizmu, który by taki scenariusz gwarantował. Nie ma limitów przerzucania kosztów, nie ma ochrony konsumentów, nie ma nawet obowiązku publikowania realnego wpływu opłat na ceny.
Ekonomicznie sprawa jest prosta: opłata ROP staje się kosztem jednostkowym produktu. W sektorach o niskich marżach – zwłaszcza w żywności, która stanowi ok. 70% „koszyka opakowaniowego” – producenci nie mają z czego jej sfinansować. Jedyną możliwością jest podniesienie cen.
Potwierdza to w rozmowie z nami Łukasz Janeczek z Fundacji Rozwoju Przedsiębiorczości:
Koszty nieuniknienie trafią na klientów. Przy niskich marżach nie ma innego wyjścia. Będzie trzeba doliczyć złotówkę lub dwie do ceny opakowania.
W jego ocenie polscy producenci stracą też konkurencyjność wobec producentów z innych krajów UE.
Przykładowo: przedsiębiorstwo X dziś płaci 2,5 mln zł firmie recyklingowej za przejęcie odpowiedzialności za opakowania. Po wejściu w życie ustawy o ROP oprócz dotychczasowych kosztów dojdą jeszcze ustalane odgórnie opłaty do NFOŚiGW.
Czyli nasza firma X w pierwszym roku obowiązywania ustawy może zapłacić łącznie ok. 3,3 mln zł netto (2,5 mln zł dotychczasowych kosztów plus ok. 0,8 mln zł opłaty ROP). W drugim roku całkowity koszt może wzrosnąć do ok. 4,1 mln zł netto (2,5 mln zł + ok. 1,6 mln zł opłaty), a w trzecim – według branżowych szacunków – nawet do ok. 9,5 mln zł netto, z dalszym wzrostem w kolejnych latach.
Do tego mogą dojść jeszcze Unijne kary za niespełnienie minimum recyklingowego. Przedsiębiorcy obawiają się, że w przypadku ich naliczenia koszty poniosą firmy.
Projekt ustawy tej tezy nie obala. Wręcz przeciwnie – konstrukcja systemu ją potwierdza.
System kaucyjny i podwójne obciążenie
Dodatkowym problemem jest kumulacja kosztów. ROP ma funkcjonować równolegle z systemem kaucyjnym, który już dziś obejmuje butelki i puszki.
Ustawa nie zawiera mechanizmu, który zapobiegałby podwójnemu naliczaniu kosztów dla tych samych opakowań. Producenci mogą więc płacić raz w systemie kaucyjnym i drugi raz w ROP.
To kolejny element, który zwiększa presję cenową – i kolejny, który nie został realnie rozwiązany w przepisach.
Brak odpowiedzialności operatora
Tak ROP może wpłynąć na przeciętnego Kowalskiego. Ale wątpliwości jest więcej. Jednym z najmocniejszych zarzutów jest asymetria odpowiedzialności. W obecnym systemie organizacje odzysku odpowiadają finansowo za niewykonanie celów recyklingowych – grożą im kary. W nowym modelu NFOŚiGW takiej odpowiedzialności nie ponosi.
Ustawa przewiduje sankcje dla producentów, ale nie dla operatora systemu. Jeśli Polska nie osiągnie unijnych poziomów recyklingu i zapłaci kary do Brukseli, koszty zostaną przerzucone na rynek – poprzez podwyższanie stawek opłaty ROP w kolejnych latach.
Innymi słowy: fundusz zarządza pieniędzmi, ale nie odpowiada za wyniki.
To sytuacja wyjątkowa. W żadnym innym obszarze polityki publicznej państwowy operator nie ma tak silnej pozycji przy tak słabej odpowiedzialności za efekty.
Polska jako eksperyment
Polska wybiera model, którego nikt wcześniej nie przetestował w takiej skali. Przykład Węgier, gdzie państwo przejęło system i po kilku latach wycofało się z reformy z powodu spadku efektywności, jest często przywoływany przez krytyków.
Ministerstwo zaprzecza, że polski projekt jest „węgierski”. Formalnie to prawda. Ale funkcjonalnie – centralizacja, brak konkurencji, brak odpowiedzialności operatora – te systemy są do siebie zaskakująco podobne.
Rozjazd między narracją a prawem
Najważniejszy wniosek z całej analizy jest prosty:
Ministerstwo opowiada o reformie, która ma być tania, efektywna i prokonsumencka. Projekt ustawy tworzy system drogi, scentralizowany i pozbawiony mechanizmów kontroli skutków.
To nie jest spór ideologiczny ani lobbystyczny. To spór o literalne zapisy prawa.
Dziś rząd zapewnia, że „nie będzie drogo”, „nie będzie podatku”, „nie będzie problemów”. Ale w ustawie nie ma nic, co te obietnice gwarantuje.
I właśnie dlatego ROP przestaje być techniczną reformą środowiskową, a staje się jednym z najpoważniejszych projektów fiskalnych ostatnich lat – tylko że bez nazwania go podatkiem.
Podcasty
Playlisty tematyczne
